Cidade sustentável

De Daniela Campos Libório

A importância do tema da "cidade sustentável" e de sua abordagem multidisciplinar foi confirmada durante o 1º Enintau (Encontro Internacional de Ambiente Urbano) pela participação dos mais renomados urbanistas, juristas, geógrafos e sociólogos, em mesas de debate realizadas sobre as mais prementes questões urbanas contemporâneas: gestão fundiária, pobreza e criminalidade na cidade, infraestrutura e mobilidade urbana, crescimento das cidades e desenvolvimento sustentável. A qualidade e a profundidade com que esses importantes desafios urbano-ambientais foram tratados resultaram em memorável produção acadêmica aqui registrada e publicada.

• Idioma: Português
• Editora: EDUC – Editora da PUC-SP
• Data de lançamento: 15 de dez. de 2021
• ISBN: 9788528306590

Pré-visualização do livro

Capa do livro

© Daniela Campos Libório. Foi feito o depósito legal.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Reitora Nadir Gouvêa Kfouri / PUC-SP

Cidade sustentável / Daniela Campos Libório, organizadora. - São Paulo : EDUC, 2019.

    1. Recurso on-line: ePub

    ISBN 978-85-283-0659-0

Disponível para ler em: todas as mídias eletrônicas.

Acesso restrito: http://pucsp.br/educ

Disponível no formato impresso: Cidade sustentável / Daniela Campos Libório, organizadora. - São Paulo : EDUC, 2019. ISBN 978-85-283-0640-8.

  1. Direito ambiental. 2. Direito urbanistico. 3. Ecologia urbana. 4. Meio ambiente - Aspectos sociais. I. Libório, Daniela Campos. II. Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano. III. Encontro Internacional de Meio Ambiente Urbano, São Paulo, SP, 2012, n.1.

CDD 344.046

346.045

304.2

307.76

Bibliotecária: Carmen Prates Valls - CRB 8a./556

EDUC – Editora da PUC-SP

Direção

José Luiz Goldfarb

Produção Editorial

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Revisão

Otacílio Nunes

Editoração Eletrônica

Gabriel Moraes

Waldir Alves

Capa

Equipe Educ

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Produção do ebook

Waldir Alves

Revisão técnica do ebook

Gabriel Moraes

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Tel./Fax: [phone] e 3670-8558

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Frontispício

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

Reitora: Maria Amalia Pie Abib Andery

EDITORA DA PUC-SP

Direção: José Luiz Goldfarb

Conselho Editorial

Maria Amalia Pie Abib Andery (Presidente)

Ana Mercês Bahia Bock

Claudia Maria Costin

José Luiz Goldfarb

José Rodolpho Perazzolo

Marcelo Perine

Maria Carmelita Yazbek

Maria Lucia Santaella Braga

Matthias Grenzer

Oswaldo Henrique Duek Marques

Apresentação

Mestre e doutora em direito urbanístico pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, instituição em que é professora desde 1992, pós-doutora pela Universidade de Sevilha-Espanha e profissional atuante na seara do direito administrativo, ambiental e urbanístico, a professora dra. Daniela Campos Libório Di Sarno

tem se dedicado ao estudo do tema Meio Ambiente Urbano já há muitos anos.

Em sua trajetória acadêmica, as pesquisas, provocações e produções científicas conduzidas pela professora Daniela Libório (como é conhecida por seus alunos) atestam sua capacidade e a importância de sua contribuição para a produção do conhecimento na área jurídica. Seu modo apaixonado de falar, o volume de seu conhecimento e a sua escrita autêntica e entusiasta têm, ao longo do tempo, atraído a atenção e o interesse de diversos estudantes e profissionais do direito que, cada vez mais, buscam crescimento profissional e acadêmico sob sua orientação.

Sempre preocupada com a produção de conhecimento jurídico-científico de qualidade, a professora Daniela Libório criou, no ano de 2010, o Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano, registrado no Conselho Nacional Científico e Tecnológico-CNPq. Sob sua liderança, esse grupo de pesquisa, composto atualmente de sete pesquisadores, entre doutorandos, mestrandos, graduados e graduandos em direito, dedica-se, essencialmente, ao estudo dos fenômenos e impactos do ambiente urbano sob a ótica do direito urbanístico-ambiental, por meio de duas linhas de pesquisa: gestão do meio ambiente em áreas urbanas e violência urbana e mecanismos de pacificação.

Por considerar que o enfrentamento jurídico das questões urbanas do mundo contemporâneo não pode prescindir da abordagem transdisciplinar, a professora Daniela Libório, em conjunto com o prof. dr. Gustavo de Oliveira Coelho de Souza, professor do curso de geografia da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e líder do Grupo de Pesquisa Urbanização, Meio Ambiente e Novas Tecnologias (Dinâmicas territoriais, cidade e meio ambiente), promoveu no ano de 2011 algumas reuniões entre os membros dos dois grupos de pesquisa, no intuito de fomentar a troca de experiências e conhecimentos entre os pesquisadores, como um passo preparatório para o futuro desenvolvimento de trabalhos e investigações em conjunto.

Ao final do ano de 2011, em um balanço das atividades conduzidas pelo grupo de pesquisa em seu primeiro ano de existência, a professora Daniela Libório lançou aos membros do grupo o desafio de promover, já no primeiro semestre de 2012, um encontro acadêmico, sediado na PUC de São Paulo, para tratar de forma multidisciplinar o meio ambiente urbano.

A proposta elaborada pelo grupo de pesquisa, e submetida à PUC de São Paulo em dezembro de 2011, foi realizar um encontro internacional, de caráter essencialmente interdisciplinar, composto de mesas de debates entre professores convidados e reuniões entre grupos de pesquisa em atividade no país, tendo como tema central a cidade sustentável. Em seguida, o grupo de pesquisa dedicou-se à elaboração dos projetos específicos para captação de auxílios financeiros junto à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo-Fapesp e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior-Capes.

Ao final de janeiro de 2012, todos os três pedidos de fomento –

endereçados à PUC, Fapesp e Capes – já haviam sido devidamente protocolados e, em menos de três meses, vieram as respostas positivas dessas três instituições, tornando o evento uma realidade.

Paralelamente ao processo de viabilização do Encontro Internacional de Ambiente Urbano (Enintau) no meio acadêmico,

o grupo de pesquisa envolveu-se em outro importante projeto: credenciar-se junto à Organização das Nações Unidas para participar da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável – Rio+20, prevista para os dias 20 a 22 de junho de 2012, no Rio de Janeiro.

Vinte anos após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, o Brasil voltaria a receber líderes mundiais, participantes de governos, o setor privado, organizações não governamentais e outros atores do desenvolvimento sustentável para repensar como reduzir a pobreza, avançar com a equidade social e assegurar a proteção ambiental em um planeta ainda mais populoso, na direção de um futuro virtuoso para as futuras gerações.

O meio ambiente urbano, como não poderia deixar de ser diante de um mundo cada vez mais urbano, foi incluído entre as sete áreas de prioridade da conferência: segurança alimentar e agricultura sustentável, água, oceanos, previsão e mitigação de desastres, cidades sustentáveis, energia e dignidade no trabalho.

Embora a conferência fosse aberta, a autorização para ingresso nos pavilhões do Riocentro – onde se realizariam as reuniões das delegações oficiais – dependia da aprovação em um processo de credenciamento rigoroso, tendo por objeto a verificação da relevância das atividades desenvolvidas pelo grupo interessado para o tema e objetivo da Rio+20.

Atuante em uma das sete principais áreas da conferência, o Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano submeteu seu pedido de credenciamento à avaliação do Secretariado da ONU em meados de fevereiro de 2012. A apresentação do Enintau como atividade do grupo foi fundamental para demonstrar a sua atuação em uma das áreas prioritárias da Rio+20, e assim esclarecer a relevância de seus trabalhos para o objetivo da conferência.

Em abril de 2012, o grupo de pesquisa logrou obter dois importantes resultados: a sua inclusão no rol de entidades recomendadas pelo Secretariado da ONU para credenciamento na conferência e a qualificação do Enintau como evento oficial preparatório da Rio+20. Além do Enintau, apenas outros três eventos brasileiros foram incluídos no calendário oficial da conferência na condição de eventos preparatórios.

Assim, nos dias 29 a 31 de maio de 2012, realizou-se na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo o 1º Enintau – Encontro Internacional de Ambiente Urbano, sob a presidência da professora Daniela Libório. Durante o Encontro, no dia 30 de maio, foi publicada pela Assembleia Geral da ONU a aprovação do pedido de credenciamento do grupo de pesquisa para participação na Rio+20, e com esta as autorizações para que os membros do grupo pudessem ter acesso aos pavilhões do Rio Centro.

A importância do tema da cidade sustentável e de sua abordagem multidisciplinar foi confirmada durante o Enintau pela participação dos mais renomados urbanistas, juristas, geógrafos e sociólogos, em mesas de debate realizadas sobre as mais prementes questões urbanas contemporâneas: gestão fundiária, pobreza e criminalidade na cidade, infraestrutura e mobilidade urbana, crescimento das cidades e desenvolvimento sustentável.

A qualidade e a profundidade com que esses importantes desafios urbano-ambientais foram tratados nas primorosas falas proferidas no 1º Enintau resultaram em memorável produção acadêmica que não se poderia deixar de registrar e publicar, o que se faz agora por meio deste livro, organizado pela professora Daniela Libório com a colaboração de todos os debatedores e mediadores participantes do encontro.

É necessário mencionar, ainda, que a riqueza do encontro não se limitou às excelentes mesas de debates, eis que, durante o evento, também foram realizadas reuniões entre diversos grupos de pesquisa de variadas instituições, constituindo-se inédito e promissor diálogo entre pesquisadores de diversas especialidades, dedicados ao estudo do meio ambiente urbano, o que certamente resultará em bem-vindos trabalhos, com caminhos e soluções para a elevação da qualidade de vida urbana sustentável.

No dia 20 de junho de 2012, os membros do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano, sob a coordenação da professora Daniela Libório, viajaram ao Rio de Janeiro, onde puderam testemunhar, diretamente do Riocentro, os desdobramentos da Rio+20, que se encerrou em 22 de junho com a publicação de dois importantes documentos: The future we want (O futuro que queremos), assinado pelos chefes de Estado e delegações presentes à conferência,

e The future we don’t want (O futuro que não queremos), firmado pelos representantes das ONGs e demais setores da sociedade civil, frustrados com os resultados oficiais obtidos.¹

Por sua vez, os trabalhos do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente Urbano, sob a liderança inspiradora da professora Daniela Libório, têm prosseguido com o mesmo entusiasmo e energia.

Visando a firmar o grupo de pesquisa no âmbito internacional, dando continuidade às atividades desenvolvidas na Rio+20, outros projetos estão sendo desenvolvidos, tais como a participação de membros do grupo no VI Fórum Urbano Mundial, em Nápoles-Itália, em setembro de 2012, e preparativos para ir ao Fórum Social Mundial, na Tunísia, e a Nairóbi, em 2013.

No que diz respeito à continuidade do intercâmbio e da colaboração com outros grupos de pesquisa, está-se dando início à Rede Sanear, uma rede de discussões pela internet, que terá por objeto o debate de questões atinentes ao direito à água e ao saneamento urbano-ambiental.

Finalmente, projeta-se a realização do 2º Enintau, que se espera seja firmado como evento bianual e referência para a discussão interdisciplinar das grandes questões urbano-ambientais contemporâneas, no meio acadêmico brasileiro e internacional.

Desse modo, é com orgulho e muita alegria que partilhamos com a comunidade científica os resultados obtidos no 1º Enintau – Encontro Internacional de Ambiente Urbano, esperando que o rico material coletado neste livro possa contribuir não só para o aperfeiçoamento da pesquisa científica no campo urbano-ambiental como também para a construção de cidades mais prósperas, justas e equilibradas.

Equipe Organizadora do Enintau

Debora Sotto

Eduardo Augusto Arteiro de Faria

Íris Ferreira Moriyama

Luciana Correia Gaspar Souza

Mirena Ferragut Gallo

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Nota

1 Confira O futuro que queremos, em https://nacoesunidas.org/rio20-termina-e-documento-final-o-futuro-que-queremos-e-aprovado-com-elogios-e-reservas/; e O futuro que não queremos, em http://www.cfess.org.br/arquivos/AndreaLima-NotaTecnica.pdf

Sumário

Apresentação

1. Evolução do direito urbanístico no Brasil e na PUC/SP

Adilson Abreu Dallari

2. Estratregias europea y española en defensa de la sostenibilidad ambiental urbana

Alvaro A. Sánchez Bravo

3. Os processos de despejos no Brasil

Cristiano Muller

4. Irregularidade fundiária e produção da violência

Dulce Maria Tourinho Baptista

5. Regulação do território: a relação entre a geografia e o direito

Gustavo de Oliveira Coelho de Souza

6. Violência e liberdade nas cidades

Luis Manuel Fonseca Pires

7. Direito à cidade – Paradigma para a existência de cidades democráticas, justas e sustentáveis

Nelson Saule Jr.

8. Mercantilização das cidades e megaeventos esportivos: desafios na perspectiva de um planejamento rebelde criativo

Orlando Alves dos Santos Junior

9. A violência urbana e a função urbanística do lazer

Paulo Afonso Cavichioli Carmona

10. Acessibilidade da infraestrutura urbana: conceito e análise evolutiva da legislação brasileira a partir da década de 1990

Thiago Marrara

Sobre os autores

1

Evolução do direito urbanístico no Brasil e na PUC/SP

Adilson Abreu Dallari

1. Introdução¹

O direito está em constante evolução, acompanhando as mudanças que vão acontecendo inexoravelmente na sociedade, do que resulta para o jurista a necessidade de ter, também, conhecimentos extrajurídicos, para ter a melhor noção possível das realidades emergentes, de maneira a promover, satisfatoriamente, a conciliação entre o mutável e o permanente.

Na área do direito urbanístico, a globalização, impulsionada pela informática e pelo grande desenvolvimento das comunicações, afetou sensivelmente as relações de produção e o equilíbrio entre as populações rural e urbana.

Acentuou-se o processo de urbanização, consistente no aumento da população urbana, em taxas superiores ao da população rural. Com isso, as cidades passaram a receber contingentes populacionais que não tinham condições de absorver, proporcionando habitação, emprego e serviços públicos suficientes.

Conforme se pode observar, a população urbana tem maior acesso a informação do que a população rural, e esse grande contingente passou a ter consciência da exclusão social e aprendeu a reivindicar seus direitos, inclusive mediante a formação de grupos de pressão, o que fez com que as autoridades públicas passassem a se preocupar com o problema e a buscar soluções, inclusive mediante a criação de novos instrumentos de planejamento, de intervenção no espaço urbano e de captação de recursos para as obras e serviços necessários.

No Brasil, que desde suas origens sempre teve uma população rural maior que a urbana, durante a década de 60, operou-se a inversão da composição populacional. A população urbana se igualou à população rural, passou a superá-la e daí para diante continuou crescendo cada vez mais. Diante dessa contingência, ganharam impulso os estudos de urbanismo e de direito urbanístico, que são conceituados por Hely Lopes Meirelles, respectivamente, da seguinte forma: Urbanismo é o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade e direito urbanístico é o ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo (cf. Meirelles, 2008).

Mas a criação e desenvolvimento de um Direito Urbanístico somente foi possível com a evolução do conceito de propriedade privada. Sem retroceder demasiadamente no tempo, basta verificar a diferença de significado desse conceito, desde quando marcado pelo individualismo da Revolução Francesa (traduzido na disciplina dada pelo Código Civil Napoleônico), passando pela Constituição de Weimar de 1919, cujo art.153 já afirmava que a propriedade obriga, e chegando ao reconhecimento expresso de sua função social na Constituição Italiana de 1948, cujo art. 42 dispõe: La proprietá è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla acessibili a tutti.

No Brasil, a função social da propriedade foi plenamente reconhecida e afirmada pela Constituição Federal de 1988, cujo art. 5º, ao dispor sobre os direitos e deveres individuais e coletivos, traça os contornos do direito de propriedade em dois de seus incisos: XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.

Além disso, no art. 24, ao estabelecer a competência da União para editar normas gerais, no inciso I contemplou, expressamente, o direito urbanístico e, da mesma forma, no inciso VI, a proteção ao meio ambiente. Pela primeira vez, em toda nossa história constitucional, ficou expressamente afirmada a competência da União para expedir normas gerais de direito urbanístico e ambiental.

Completando esse quadro do suporte constitucional à disciplina do uso dos espaços urbanos, merece referência e transcrição o disposto no art. 182 e seu § 1º:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º – O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Ficou reafirmada a competência municipal para estabelecer a disciplina do uso do espaço urbano; mas não de maneira esparsa, empírica e incondicionada. Cada município deve editar sua legislação com observância das diretrizes constantes das normas gerais editadas pela União e, o que é ainda mais importante, de maneira articulada com as prescrições de seu Plano Diretor, qualificado, pela Constituição, como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Tais condicionamentos, longe de tolher a liberdade da autoridade municipal, conferiram à legislação local específica maior positividade, maior eficiência e maior legitimidade, afastando a possibilidade de uma atuação empírica e muitas vezes voltada para a satisfação de interesses de pessoas ou grupos, em detrimento da coletividade.

2. Evolução da Disciplina do Uso do Solo Urbano

Na verdade, o Brasil sempre teve alguma legislação urbanística, desde os tempos da colônia, quando vigentes as ordenações do reino de Portugal, que, entretanto, nem sempre eram observadas. Com a independência, passando pelo Império e pela República até os dias atuais, a disciplina do uso do solo urbano era feita por uma legislação municipal esparsa, que, no passado, era eufemisticamente designada como posturas municipais, como forma de minimizar sua positividade.

Do ponto de vista técnico jurídico, não havia reconhecimento e aceitação da existência de um direito urbanístico. As normas de uso e ocupação do solo urbano eram consideradas como integrantes de um segmento do direito administrativo, designado como poder de polícia, e a atuação do Poder Executivo local, de controle da observância dessas normas, integrava a chamada polícia administrativa.

No âmbito federal, havia apenas leis esparsas cuidando, isoladamente, de alguns assuntos específicos de repercussão urbanística, como é o caso do tombamento, do parcelamento do solo urbano e das desapropriações. Ou seja: não havia legislação alguma que pudesse, eficientemente, controlar o crescimento das cidades de maneira racional e razoável, impedindo que se instaurasse o caos urbano que, agora, precisa ser reparado, em favor da melhoria da qualidade da vida nas cidades.

O mencionado processo de urbanização, que se acentuou depois dos anos 60, exatamente por ser desordenado e descontrolado, deu ensejo ao crescimento exponencial dos cortiços e das favelas, pela falta de habitações condignas e acessíveis aos migrantes, ao que se somava a insuficiência das vias de circulação, dos transportes públicos e dos outros serviços públicos essenciais, resultando na deterioração do meio ambiente urbano.

Nos anos 70, com base na legislação de exceção então vigente, alguma tentativa de atuação prestante foi tentada, como, por exemplo, a obrigatoriedade de que cada município tivesse um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI, que era uma verdadeira panaceia, por ser, concomitantemente, um plano de desenvolvimento econômico, social, administrativo e financeiro, abrangendo educação, saúde, assistência social, saneamento básico, serviços públicos, abastecimento, emprego e organização espacial da cidade.

Na prática, para atender à obrigatoriedade de ter um PDDI, os municípios, em sua quase totalidade (com raras e honrosas exceções), simplesmente encomendavam a elaboração de tal do-

cumento a alguma empresa supostamente especializada, que entregava a cada um deles um belo calhamaço, muito bem ilustrado e encadernado, mas totalmente divorciado da realidade, das possibilidades, das necessidades e das aspirações das populações de cada cidade.

Nos anos 80, com a percepção do fracasso das medidas isoladas e desarticuladas, ficou patente a necessidade da edição de uma lei nacional de desenvolvimento urbano. Nesse sentido, foi enviado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei, do Executivo,

n. 775/1983. O grande problema (além da pressão dos especuladores imobiliários aos quais não interessavam a ordenação racional e o controle democrático do uso do solo urbano) era a inexistência, na Constituição então vigente, de alguma norma conferindo expressamente competência à União para a edição dessa lei. Não obstante os valiosos pareceres emitidos pelos grandes juristas Hely Lopes Meirelles e Miguel Reale, sustentando a existência de competência implícita, o projeto acabou sendo posto de lado até ser definitivamente retirado, em 1995.

Nessa ocasião, porém, com base e por força da previsão expressa, na Constituição Federal de 1988, de competência da União para expedir normas gerais sobre a matéria, já estava em tramitação o Projeto de Lei n. 5.788/1990, do senador Pompeu de Souza, que reuniu e articulou outros projetos apresentados e que acabou sendo aprovado como lei federal, de caráter nacional, qual seja a Lei n. 10.257, de 10/7/2001, que se autodesignou como Estatuto da Cidade.

3. O Estatuto da Cidade

Como regra geral, os institutos jurídicos vão evoluindo de maneira a acompanhar as alterações que fatalmente ocorrem na vida social. Porém, no Brasil, conforme acima relatado, não existiam instrumentos jurídicos que permitissem uma atuação dos governos municipais