Cessão, Requisição e Movimentação da Força de Trabalho no Âmbito da Administração Pública Federal

De Emyly Melo Queiroz

Este livro tem por objetivo esclarecer, analisar e pormenorizar a atuação prática destes institutos no âmbito da Administração Pública Federal. O tema é relevante em razão da existência de uma quantidade significativa de deslocamento de agentes públicos para outros órgãos, poderes ou entes da federação. Pretende-se que o livro tenha amplo alcance na Administração Pública, que seja útil ao estudante universitário, bem como ao profissional que trabalhe com o assunto.
Esta obra desenvolverá ainda o tema sobre a adoção de critérios objetivos e parâmetros calcados nas diretrizes constitucionais para o enfrentamento do deslocamento de agentes públicos entre órgãos ou entidades estatais no âmbito da Administração Pública Federal.
Para isso, traçaremos as seguintes diretrizes de trabalho: Inicia-se, portanto, a apresentação do instituto da cessão que tecer-se-á em detalhes ao longo desta obra cuja previsão legal se encontra no Decreto nº 9.144, de 22 de agosto de 2017, que regulamentou o art. 93 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
No capítulo seguinte, trabalhar-se-á com a requisição que está prevista em leis específicas. Trata-se de um ato irrecusável, que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração, conforme o art. 2º do Decreto nº 9.144, de 2017, regulamentado pela Portaria nº 357, de 2 de setembro de 2019, do Ministério da Economia;
No capítulo posterior, refere-se ao instituto da movimentação da força de trabalho considerada como a lotação ou exercício de empregado ou servidor em órgão ou entidade distinto daquele ao qual está vinculado;
Por fim, há a apresentação da remoção que consiste no deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro. Inclusive detalhando as modalidades do referido instituto.
Desse modo, espera-se que este livro seja apenas o início de um canal para debates acerca do tema a fim de aprimorar e tornar mais célere o fluxo de movimentação de agentes públicos no âmbito da Administração Pública Federal.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 4 de mai. de 2021
• ISBN: 9786559561773

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Sumário

1. CONCEITOS

1.1 CONCEITOS BÁSICOS

De antemão, objetivando que o leitor se familiarize com o uso de alguns termos que serão muito utilizados no decorrer desta obra, é importante conceituar os seguintes institutos, quais sejam:

a) Apresentação: data de início do exercício do servidor ou empregado público no órgão ou entidade de destino;

b) Cessão: ato autorizativo, discricionário, pelo qual o agente público, sem suspensão ou interrupção do vínculo funcional com a origem, passa a ter exercício fora da unidade de lotação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança em outro órgão ou entidade dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ou para atender as situações previstas em lei específica;

c) Cedente: é órgão ou entidade de origem do agente público cedido;

d) Cessionário: é órgão ou entidade onde o agente público exercerá suas atividades;

e) Indicação consensual entre os órgãos e entidades: modalidade de seleção que compreende a escolha de candidatos quando há alinhamento entre os órgãos e entidades de origem e de destino, com anuência do servidor ou empregado público, e dos dirigentes de gestão de pessoas;

f) Liberação: ato de disponibilização do servidor ou empregado público para a efetivação da movimentação no órgão ou entidade de destino;

g) Movimentação para compor a força de trabalho: ato que determina a lotação ou o exercício de servidor ou empregado público federal em órgão ou entidade distintos daquele ao qual está vinculado, com o propósito de permitir mobilidade, desenvolvimento profissional e eficiência no planejamento da força de trabalho;

h) Processo seletivo: modalidade de seleção de candidatos, a qual compreende a sequência estruturada de ações e de procedimentos com vistas a selecionar candidatos para compor a força de trabalho nas unidades dos órgãos e entidades de destino;

i) Proporcionalidade: medida que deve ser observada pelas unidades de gestão de pessoas dos órgãos e entidades solicitantes, na modalidade de processo seletivo, que corresponde a relação entre a quantidade de servidores e empregados públicos solicitados para movimentação e a quantidade efetivamente disponibilizada para outras unidades dos órgãos ou entidades da Administração;

j) Solicitação de movimentação: formalização do pedido de movimentação para compor força de trabalho junto ao Ministério da Economia;

l) Reembolso: restituição das parcelas despendidas pelo cedente com o agente público cedido, respeitado o disposto no Decreto nº 9.144, de 22 de agosto de 2017, e nas normas específicas, inclusive quanto ao limite disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal;

m) Requisição: ato irrecusável que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração;

n) Requisitado: é órgão ou entidade de origem do agente público requisitado; e

o) Requisitante: é o órgão ou entidade, que possui poder legal de requisição, no qual o agente público exercerá suas atividades.

1.2 REQUISITOS BÁSICOS

Para analisar o pedido de cessão ou requisição, deve-se observar os requisitos indispensáveis para a sua validade e eficácia, quais sejam:

a) ser servidor ocupante de cargo ou emprego público de provimento efetivo;

b) não cumprir estágio probatório: excepcionam-se as previstas em lei específica (Parecer AGU/GQ nº 162, de 15.09.98) e aquelas para o exercício de cargo DAS 4, 5, 6;

c) não responder a processo administrativo disciplinar – PAD: é apenas uma recomendação, não sendo considerado um fator impeditivo para o deferimento do pleito, já que se trata de um servidor ou agente público que cometeu uma suposta infração prevista na Lei nº 8.112, de 1990, a ser analisada no órgão de origem;

d) não pertencer aos grupos com impedimento para cessão ou se encontrar dentro das exceções previstas na legislação pertinente: é o caso dos cargos técnicos e científicos no caso da Justiça Eleitoral, nos termos do art. 8 da Lei nº 6.999, de 7 de junho de 1982;

e) atender as determinações previstas na legislação.

2. AGENTE PÚBLICO

2.1 CONCEITO

Antes de adentrarmos nas características de cada instituto nesta obra, precisamos esclarecer sobre quem recairá a movimentação de pessoas. Assim, é importante conceituar os agentes públicos.

São considerados todos aqueles que possuem atribuição de manifestar parcela de vontade do Estado, exercendo uma função pública, remunerada ou gratuita, permanente ou transitória, política ou meramente administrativa.

Em outras palavras, o agente público é a pessoa natural mediante a qual o Estado se faz presente, manifestando uma vontade que é imputada ao próprio Estado, nas esferas da Federação (União, Estado, Municípios e Distrito Federal) e nos três Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Assim, o agente público não pode ser confundido com a figura do órgão público. Este é um centro de competências despersonalizadas, enquanto que o agente público desempenha atribuições num determinado órgão, ocupando um cargo público ou uma função pública.

ATENÇÃO!

O órgão público é uma unidade integrante da estrutura de uma mesma pessoa jurídica nas quais são agrupadas competências a serem exercidas pelos agentes públicos. Em outras palavras, são meros conjuntos de competência, sem personalidade jurídica própria. São resultados da técnica de organização administrativa chamada de desconcentração. Nesse sentido, o art. 1º, §2º, I da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 define órgão como a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. Observa-se, assim, que a distribuição de competências em unidades despersonalizadas integrada a estrutura de uma pessoa política (União, Estado, Distrito Federal ou Município), no caso dos órgãos da Administração direta, ou de uma pessoa jurídica administrativa (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista), no caso de órgãos da Administração indireta.

2.2 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS

O professor Hely Lopes Meireles realiza uma classificação que agrupa os agentes públicos em cinco categorias, quais sejam: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.

2.2.1 Agentes políticos

São os integrantes dos mais altos escalões do poder público, aos quais incubem a elaboração de diretrizes de atuação governamental e as atribuições de direção, orientação e supervisão geral da administração pública. Em regra, ingressam por meio de eleições, desempenhando mandatos fixos.

São exemplos de agentes políticos: Chefes do Poder Executivo e seus auxiliares, membros do Poder Legislativo, Magistrados, membros do Ministério Público, membros dos Tribunais de Contas e diplomatas.

2.2.2 Agentes administrativos

São aqueles que exercem uma atividade pública com vínculo e remuneração paga pelo erário público. Podem ser classificados como estatutários, empregados públicos ou temporários.

É interessante registrar que esta obra se envolverá apenas com servidores ocupantes de cargo ou emprego público de provimento efetivo junto à origem para tratar da movimentação entre órgãos ou entes estatais, não sendo extensível aos ocupantes de cargos comissionados ou funções públicas.

a) Servidores Estatutários

São contratados para cargo público no regime estatutário, regulamentado pelo estatuto do servidor público, pela lei de âmbito federal n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Para ser nomeado, o servidor precisa antes ser submetido ao procedimento do concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme explicita o art. 37, inciso II, da Constituição Federal:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;"

É o cargo público de provimento efetivo, ou seja, é o cargo que possibilita a aquisição de estabilidade no serviço público, que é diferente do cargo em comissão, que é desprovido de efetividade, não gerando estabilidade porque a nomeação para este cargo depende de confiança da autoridade que tem competência para esta nomeação.

Dentre outras garantias, os servidores com cargo efetivo adquirem estabilidade após 3 (três) anos de efetivo exercício aliado à aprovação por comissão designada para avaliação do servidor neste período, o que caracteriza o estágio probatório.

ATENÇÃO!

Ainda que a Lei nº 8.112, de 1990, mencione que seriam necessários apenas 2 (dois) anos de estágio probatório, o Supremo Tribunal Federal - STF já decidiu que a aquisição da estabilidade possui o período de 3 (três) anos e deve ser considerado também para o estágio probatório. Nesse intervalo de tempo, o servidor não estável deve se demonstrar apto ao exercício do cargo de acordo com os critérios objetivos escolhidos pela comissão constituída para o fim específico de avaliá-lo.

A Constituição de 1988 permitiu ainda que se pudesse falar em estabilidade de servidores que não passaram a integrar a Administração Pública após aprovação em concurso público. O Ato de Disposição Constitucional de Transitoriedade - ADCT, em seu artigo 19, dispõe que os servidores que à época da promulgação da Constituição já estivessem exercendo cargo público há pelo menos 5 (cinco) anos seriam considerados servidores estáveis, ainda que não efetivos.

NÃO CONFUNDA!

Função de confiança com cargo em comissão:

Os cargos em comissão são aqueles providos por meio de recrutamento de pessoas que não pertençam aos quadros dos servidores efetivos da Administração Pública, aqueles denominados de livre nomeação e exoneração, ou por servidores efetivos do quadro de carreira desde que, em ambos os casos, as atribuições sejam próprias de direção, chefia ou de assessoramento.

As funções de confiança são aquelas exercidas, exclusivamente, por servidores efetivos dos quadros de carreira da Administração Pública, também são destinados apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Os cargos comissionados são uma exceção aos dispositivos constitucionais de exigibilidade de concurso público para prover pessoal para as funções de direção, chefia e assessoramento.

Neste sentido, dispõe o artigo 37, inciso V, da Constituição Federal:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

V- as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento."

Frisa-se, ainda, que o servidor titular de um cargo em comissão ingressa em um órgão ou entidade da administração pública de acordo com o grau de confiança entre ele e o gestor. Contudo pode ser exonerado a qualquer tempo.

b) Empregado Público

Mantêm relação funcional com Estado, porém de caráter contratual trabalhista, sendo regidos basicamente pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.

Quando contratados para emprego público no regime da CLT, aplicam-se os princípios do direito público, por exemplo: investidura subordinada à aprovação prévia em concurso público. Trata-se de regime obrigatório nas empresas públicas e sociedade de economia mista. Todavia eles não adquirem estabilidade de que trata o art. 41 da Constituição Federal, podendo, em tese, ser dispensados nos termos previstos da CLT.

No caso das estatais exploradoras de atividades econômicas, não há a necessidade de motivação de seus funcionários. Em se tratando de estatais prestadoras de serviço público, deve-se atentar à jurisprudência mais recente. Isso porque houve alteração no entendimento do Supremo Tribunal Federal - STF no RE 589998/PI. Em um primeiro momento, chegou-se a entender que a dispensa de empregados públicos de empresas públicas e sociedades de economia que prestam serviços públicos deve ser motivada.

Contudo em 10 de outubro de 2018, o STF revisou seu posicionamento ao julgar os embargos de declaração no RE 589998/PI, para definir que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT deve, obrigatoriamente, motivar em ato formal a demissão de seus empregados. Logo, não é necessário processo administrativo, apenas uma justificativa que possibilite ao empregado, caso entenda necessário, contestar a dispensa. Assim, os magistrados restringiram a decisão aos Correios e aprovaram a tese a ser aplicada em instâncias inferiores.

Em suma, os celetistas, apesar de terem passado em concurso público, não possuem estabilidade, uma vez que não é necessário instaurar processo administrativo disciplinar e possibilidade de contraditório do funcionário para dispensá-lo.

c) Servidores Temporários

São agentes contratados por tempo determinado para atender a necessidade de excepcional interesse público, conforme previsto no art. 37, inciso IX, da Constituição Federal. Assim, não possuem cargo nem emprego público, apenas exercem uma função pública remunerada temporária e o seu vínculo com administração pública é contratual.

A contratação temporária no âmbito dos órgãos da administração federal direta, bem como de suas autarquias e fundações públicas, foi regulamentada pela Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993. Em seu art. 2º, especifica as situações nas quais a Administração pode fazer uso desse tipo de vínculo. A contratação desses agentes se dá por processo seletivo simplificado, envolvendo análise de currículo e outras etapas.

NOÇÕES GERAIS!

Cargo público: é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor, sendo criado e extinto por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos para provimento em caráter efetivo ou em comissão;

Empregos públicos: consistem em unidades de atribuições a serem ocupadas por servidores regidos sob o regime da CLT, também empregados públicos;

Funções administrativas de confiança: existem funções de chefia, direção e assessoramento, exercidas exclusivamente por cargos efetivos (art. 37, V, da CF).

EXCEÇÕES ÀS REGRAS DE CONCURSO PÚBLICO:

a) Cargos de mandato eletivo, em que a escolha se dá por eleição;

b) Cargos em comissão;

c) Contratações temporárias por excepcional interesse público;

d) Ex-combatente que tenha efetivamente participado de operações bélicas durante a Segunda Guerra Mundial (ADCT, art. 53, I);

Outras hipóteses: Ministros ou conselheiros dos Tribunais de Contas; Ministros do STF, do STJ, do TST e do STM; integrantes do quinto Constitucional dos Tribunais Judiciários.

2.2.3 Agentes honoríficos

São cidadãos requisitados para colaborarem transitoriamente com o Estado mediante prestação de serviços em razão de sua condição cívica. Não possuem vínculo profissional com a administração pública e usualmente não têm remuneração. Exemplos de agentes honoríficos são os jurados, mesários eleitorais e os membros dos Conselhos Tutelares.

2.2.4 Agentes delegados

São particulares que recebem a incumbência de exercer determinada atividade, obra ou serviço público e o fazem em nome próprio, por sua conta em risco, sob fiscalização do poder delegante. São os concessionários e permissionários de serviço público.

2.2.5 Agentes credenciados

São os que recebem a incumbência da administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica mediante remuneração. É o caso de uma pessoa representar o Brasil em determinado evento internacional.

2.3 RESUMO