A Proteção do Agente Público Gestor para Eficiência da Gestão Pública: uma análise dos artigos 22 e 28 da Lei nº 13.655/2018

De Antonio Vital de Moraes Júnior

A busca pela permanente melhoria da eficiência na prestação dos serviços públicos, que são responsabilidade do Estado, é essencial para a sociedade brasileira. A eficiência como princípio basilar na administração pública exige que o gestor público seja qualificado e preparado para defender o interesse da sociedade, em especial, pelo processo de tomada de decisões. A necessidade de um sistema de controle e mensuração sobre as atividades administrativas é inquestionável. Entretanto, a ocorrência de distorções nos parâmetros e procedimentos pelos agentes ou órgãos controladores, muitas vezes amparadas na interpretação reducionista da norma, abstraída de contexto fático e distante das dificuldades da administração, constitui significativo obstáculo para o gestor da máquina pública, comprometendo os resultados e a efetividade do serviço prestado. Este livro é um estudo sobre a importância da Lei nº 13.655/2018, conhecida como Lei de Segurança para a Inovação Pública, a qual estabeleceu novos critérios para interpretação das normas sobre gestão pública e limites para responsabilização dos agentes públicos.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 28 de mai. de 2024
• ISBN: 9786527026082

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1.

INTRODUÇÃO

Com a instituição do Estado Democrático de Direito pela Constituição Federal de 1988, o sistema de controle do Poder Público ganha destaque como um dos mais importantes mecanismos políticos. A Constituição, ao incluir disposições detalhadas de controle sobre a atuação estatal, enfatiza a influência dos princípios constitucionais direcionados ao Direito Administrativo¹.

Ademais, essa predisposição ao controle da Administração Pública estaria vinculada ao processo de resgate da credibilidade do poder público pelas manchas dos desmandos e abusos do poder estatal vivenciados outrora.

O ordenamento jurídico brasileiro, desde a Constituição Federal de 1988, fomenta a criação de normativos e instituições de controle para mensurar as atividades administrativas do poder público, almejando evitar desvios de condutas pelos agentes públicos².

A importância do controle para o processo de aprimoramento da gestão pública é inquestionável. Contudo, no cotidiano administrativo do poder público, são observadas algumas distorções dos procedimentos e parâmetros adotados pelos responsáveis controladores, promovendo real obstáculo para que o gestor³ público, probo e responsável, desenvolva suas atribuições. Pelo instinto de autoproteção, as posturas inovadoras e proativas desaparecem, sendo enfatizados os procedimentos meramente burocráticos, alienados das finalidades instituídas pelas políticas públicas⁴.

Diante desse cenário, esse estudo está pautado em verificar a hipótese de que a superveniência dos dispositivos da LINDB implicaria a eficiência da gestão pública, através da exigência de novos parâmetros e critérios para interpretação das normas sobre gestão pública, e, consequentemente, a maior equidade em relação à aplicação de sanções e limites para responsabilização do agente público. Parte-se então da premissa de que haveria uma maior necessidade de proteção dos gestores públicos, com o foco de garantir a eficiência da gestão pública. Essa premissa advém do que está previsto nos artigos 22 e 28 inseridos pela Lei n° 13.655/2018 na LINDB.

O controle reducionista, cujo fim é em si mesmo, além de disseminar um clima de medo, também promove a estagnação das ações dos gestores, repele a iniciativa para descobertas de boas práticas, fomenta a burocracia e aumenta os custos para a Administração Pública. A criação dos inovadores parâmetros pela Lei n° 13.655/2018, conhecida como Lei de Segurança para a Inovação Pública, é uma reação para neutralizar tal distorção promovida pelo atual sistema de controle.

Diante dessa perspectiva, a metodologia utilizada será do tipo exploratória e descritiva, lastreada pela pesquisa bibliográfica documental e jurisprudencial, e o método será o indutivo.

Assim, para o desenvolvimento da pesquisa, o trabalho será estruturado em quatro partes. A primeira parte, capítulos 2 e 3, abordará o processo de criação da Lei n° 13.655/2018, as alterações promovidas na LINDB e a análise individualizada de seus dez dispositivos.

A segunda parte, capítulo 4, discorrerá sobre a responsabilidade do gestor público, iniciando pelo sentido axiológico da responsabilidade para a Administração Pública, a origem da ideia de probidade, a relação entre os valores morais e o Direito como parâmetros das relações entre particulares e destes com o Estado e a improbidade administrativa.

A terceira parte, capítulo 5, demonstrará a constituição do processo da insegurança e ineficiência da gestão pública.

A quarta e última parte, capítulo 6, analisará a repercussão da proteção ao gestor, agente público probo, pela adequada interpretação das normas sobre gestão pública e pela limitação da responsabilidade, inerentes respectivamente aos artigos 22 e 28 da Lei nº 13.655/2018.

Ao final, na conclusão, restará evidenciada a importância da novel legislação para o necessário processo de reversão das distorções praticadas pelo sistema de controle, através da mudança dos parâmetros interpretativos e de responsabilização, os quais enfatizam o respeito à necessária autonomia decisória para atuação do gestor público na busca da eficiência.

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1 Os arts. 37 a 43 da Constituição estabelecem o ponto de ligação entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo, pois neles encontramos a estruturação básica da Administração e os princípios e as linhas de conduta a serem atendidos. (MOTTA, 218, p. 525).

2 Agentes públicos – São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo. Em qualquer hipótese, porém, o cargo ou a função pertence ao Estado, e não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extinção dos cargos e funções. (MEIRELLES, 2016, p. 79).

3 Gestor – Funcionário público, ocupante de cargo de carreira, ou agente de empresa estatal que pratica atos de gestão, administra negócios, bens ou serviços. BRASIL. Glossário do Portal da Câmara dos Deputados. Brasília: Câmara dos Deputados, 2006. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/glossario/arquivos/glossario-em-formato-pdf Acesso em: 24 fev. 2021.

4 É necessário investir na ampliação desse diálogo com o objetivo de adequar a atividade de controle e a rotina dos controlados à melhoria da gestão. Ou seja, o controle não deve ser um fim em si mesmo, mas precisa ter como objetivo primordial a melhoria da gestão pública como um todo. Para tanto, a linguagem entre ambos precisa estar afinada, sobretudo no que se refere ao objetivo de maior eficiência das políticas públicas....... Os entrevistados nos ministérios relatam, ainda, que muitos gestores e tomadores de despesas vêm evitando assinar projetos ou autorizar gastos temendo a ação dos órgãos de controle, o que acarreta prejuízos ao andamento das políticas públicas. (LOUREIRO, 2009, p. 69 – 70).

2. PROCESSO DE CRIAÇÃO DA LEI 13.655/2018

A Lei nº 13.655/2018 teve sua origem no Projeto de Lei do Senado nº 349/2015, apresentado pelo Senador Antonio Anastasia (PSDB/MG), que colheu ideias dos projetos desenvolvidos na Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP), em parceria com a Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV).

O trâmite no Senado Federal ocorreu entre os anos de 2015 e 2017, quando a proposta seguiu para a Câmara dos Deputados, onde assumiu a numeração PL nº 7.448/2017. O Projeto de Lei seguiu para a sanção presidencial sem quaisquer alterações, contudo motivou relevantes discussões devido ao seu conteúdo. Foi criticado por um conjunto de associações nacionais, que protocolou o Ofício nº 219/2018, cujo destinatário seria o Presidente da República, sugerindo o veto integral do PL. Participaram desse conjunto de associações a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (ANAMATRA), sendo subscrito, também, pela Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE), Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT), Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) e pelo Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho (SINAIT).

Conforme esclarece Carvalho:

Na redação do Ofício nº 219/2018 (BRASIL, 2018e) foi sustentado que, embora a intenção fosse vedar que decisões administrativas fossem adotadas com base em valores jurídicos abstratos, o PL nº 7448/2017 (BRASIL, 2017) conteria um conjunto de expressões abstratas como segurança jurídica de interesse geral e interesses gerais da época, contradizendo-se em seus próprios termos. Outra crítica feita pelas associações, no texto